La valutazione delle politiche pubbliche – 2) La situazione in Italia 39


Nel precedente post ho raccontato brevemente cosa sia la valutazione delle politiche pubbliche e perché sarebbe utile, anzi necessaria, e assolutamente propria di una democrazia moderna. In questa seconda parte racconto cosa è successo in Italia e perché non c’è da essere soddisfatti.

La nascita della valutazione in Italia. La valutazione delle politiche pubbliche nasce per apporto e convergenza di fattori svariati e indipendenti, in parte ancora scollegati fra loro. La sanità, per esempio, interpreta la valutazione come applicazione di protocolli, conformità a standard, “evidenze” delle pratiche mediche secondo criteri internazionalmente accettati da quella comunità di pratiche e, sostanzialmente, non appare contaminata dal movimento internazionale della policy/program evaluation. Il comparto sociale, quello che si interessa di welfare, servizi alla persona, politiche per la famiglia, per i giovani, per i bisognosi, ha invece avuto uno sviluppo particolare in Italia, interessante anche come case history, a partire da alcuni intellettuali e ricercatori veneti che fra la fine degli anni ’70 e i primi ’80 hanno iniziato a importare queste idee “americane” e a operare nel Nord-Est. Anche la scuola e l’Università hanno sempre marciato per conto loro, e tardivamente, e non senza polemiche. Ma ciò che ha prepotentemente scosso l’ambiente valutativo, dando impulso più corale e organico alla valutazione, è stata la Commissione Europea che ha iniziato a introdurre elementi valutativi sin dall’avvio del Pim (Programma Integrato Mediterraneo) istituito nel 1985 e poi via via ampliata, valorizzata, normata in tutti i Programmi comunitari basati sui Fondi Strutturali. Per esprimersi in breve, a beneficio di chi non pratica questi argomenti: una molteplicità di interventi di sviluppo (rurale, industriale, culturale, del mercato del lavoro, etc.) sono finanziati con soldi provenienti dall’Unione Europea, e l’Unione Europea pretende che ci sia una valutazione di merito, non solo sulla destinazione delle spese (ciò che è, più propriamente, una rendicontazione) ma sulla loro efficacia (i soldi spesi hanno effettivamente conseguito, oppure no, i risultati auspicati). Per contenere questo post nella sua necessaria brevità salterò di pari passo tutte le questioni legate all’utilità di tali valutazione, come la Commissione Europea la ritenga vincolante, come viene istruita e così via, per dedicarmi alla situazione italiana.

La valutazione voluta e imposta dall’Europa era inizialmente poco vincolante, e conseguentemente era vissuta, in Italia, come noioso adempimento burocratico; nella mentalità burocratico-accentratrice italiana la gigantesca marea di denari dei Fondi Strutturali doveva essere l’occasione per eseguire politiche locali decise e volute dai politici, e nessuno aveva la minima intenzione di valutarne, poi, l’efficacia. Per anni quindi si è evitato di approfittare della valutazione come strumento di apprendimento organizzativo e di miglioramento e, tranne in pochi casi, si è lasciato che la valutazione venisse condotta distrattamente senza che alcun interesse venisse mostrato; a patto, ovviamente, che i risultati fossero neutri e tendenzialmente elogiativi. Questo ha condotto a un tacito accordo perverso fra amministrazioni interessate a continuare come sempre e agenzie di valutazione interessate a ottimizzare i costi e non scontentare potenziali clienti. Parliamo di anni lontani. La Commissione Europea è diventata sempre più severa e stringente; il dibattito internazionale ha avvicinato i valutatori alle teorie e ai metodi di ricerca più opportuni; amministratori e dirigenti più illuminati hanno iniziato a credere nell’opportunità di un lavoro utile e utilizzabile, anziché solo promozionale, e pian piano le cose si sono evolute.

Una mano a scuotere il mondo valutativo italiano è stata la costituzione, nel 1997, dell’Associazione Italiana di Valutazione, associazione a metà fra culturale e professionale che raccoglie amministratori e dirigenti pubblici, docenti e studiosi della materia, professionisti. L’AIV è stata una delle prime associazioni valutative al mondo a costituirsi, ed è tutt’ora l’unica a pubblicare una rivista scientifica non in lingua inglese. Con queste premesse i promotori dell’AIV credevano, all’epoca, che la valutazione avrebbe avuto un enorme successo anche in Italia. A distanza di oltre 16 anni occorre constatare che così non è, e che molti mali antichi, e alcuni nuovi, minano lo sviluppo della valutazione italiana che è da considerare, francamente, una delle meno sviluppate dell’Europa e, in generale, dei Paesi che praticano questa forma di analisi dell’azione pubblica.

I problemi della valutazione italiana sostanzialmente riguardano:

  • un apparato amministrativo pubblico ancora pochissimo attento ai risultati e ancorato invece alla correttezza delle procedure, rispetto al quale a nulla sono valsi i tentativi di ammodernamento che sin dagli anni 70 furono proposti ed avviati (Giannini e Bassanini sono i due nomi d’obbligo; ebbero poco successo e comunque non incrociarono mai la necessaria riforma della PA con la valutazione). Questa vecchia impostazione, assolutamente deleteria, è propria del nostro Paese ricco di codici, di norme, di leggi e regolamenti, di competenze regolamentate (“questo non mi compete”…) e di conseguenti controlli sulla corretta rispondenza dell’azione a tali orpellosi vincoli, anziché chiedersi “quali sono gli obiettivi?”, “cosa occorre per essere efficaci?”; la grande maggioranza dei dirigenti pubblici è educato, addestrato ad applicare norme, ed è controllato in maniera ferrea su questo, ma non ha responsabilità poi nell’eventuale mancanza di sviluppo del suo territorio;
  • un ceto politico ancora provinciale che preferisce indirizzare i progetti e programmi con ottica localistica, lobbistica, clientelare. Senza generalizzare né aderire alle lamentele sulla casta, e ben conoscendo ottimi amministratori, diciamo che comunque ancora moltissimi politici sono refrattari all’idea di venire valutati; la “retorica delle riforme” ha sempre impedito che la cultura giuridica registrasse i mutamenti che avvenivano nel contenuto (tecnico) di termini come “interesse pubblico”, “responsabilità dell’amministrazione”, etc.
  • un gruppo tecnico di valutatori che, sebbene molto cresciuto negli anni, propone ancora metodi incerti e poco originali, si adagia sul disinteresse dell’amministrazione e propina valutazioni scarsamente utili e meno ancora utilizzabili;
  • una sorta di combinato disposto di questi elementi, assieme alla “pressione” (culturale, politica…) verso la trasparenza dell’azione pubblica ha portato in Italia a una abnorme diffusione della certificazione (che è più norma che spiegazione, a differenza della valutazione), dei controlli, di valutazioni amministrative molto rigide, formalizzate, standardizzate (e solitamente invise a chi ne è soggetto e di dubbia utilità) e infine a leggi che prevedono il ricorso a una valutazione solitamente disattesa. Insomma: l’approccio valutativo, che è ricerca, analisi, riflessione, viene sovente stravolto per ricondurlo a più familiari criteri burocratici;
  • infine, e molto attuale, la crisi economico-finanziaria sta evidentemente tagliando tutto ciò che si può tagliare, incluse anche le “consulenze” (sempre frettolosamente rubricate nella categoria delle pratiche poco trasparenti e tendenzialmente clientelari) e quindi molta valutazione, che non sia quella obbligatoria dei Fondi strutturali e altre analoghe.

Il quadro a tinte fosche fin qui tracciato vede però una situazione in movimento e con grandi differenziazioni interne: i vincoli europei sempre più stringenti in tema di valutazione; il “percolamento” delle idee valutative fra amministratori e dirigenti illuminati; la crescita qualitativa dei valutatori anche grazie all’azione dell’AIV; l’avvento di professionisti giovani e qualificati, hanno portato progressivamente a un certo migliore e maggiore sviluppo della valutazione in Italia, sia pure con enormi differenze geografiche (molto al Nord e pochissimo al Sud, valutazione “obbligatoria” a parte). Poiché la valutazione serve a migliorare le performance pubbliche, raggiungere una loro migliore efficacia, consentire la rendicontazione anche politiche dell’azione pubblica, credo che come cittadini dovremmo fare il tifo per un suo crescente sviluppo. Ma a un patto: che sia una valutazione di qualità (metodologicamente avanzata, realmente terza, utile e utilizzabile), perché piuttosto che una valutazione approssimativa, demagogica, retorica e asservita è assolutamente e indiscutibilmente meglio non fare alcuna valutazione. I cittadini, i fruitori di servizi pubblici, gli imprenditori interessati allo sviluppo del loro territorio, le parti sociali devono comprendere la capitale importanza di una corretta, seria e utilizzata valutazione delle politiche pubbliche ed essere in prima linea per pretenderla.

Alcune risorse per chi desidera approfondire:


39 commenti su “La valutazione delle politiche pubbliche – 2) La situazione in Italia

    • bezzicante

      Sotto il profilo della correttezza tecnico-scientifica è la comunità tecnico-scientifica, così come per gli ingegneri, i medici e così via. Chi si “inventa” procedure e approcci non ortodossi deve avere buone ragioni o viene immediatamente screditato.
      Sotto il profilo dell’opportunità, dell’adeguatezza al reale problema e dell’utilità di ciò che ha fatto è il committente, che trova giovamento nella soluzione del suo problema (se la valutazione – ancorché tecnicamente ben fatta – fosse un esercizio retorico o fuori tema il lavoro sarebbe rigettato).
      Sotto un profilo etico generale dovrebbe essere l’opinione pubblica (informata) che può pretendere di partecipare a determinate fasi, prendere visione dei risultati etc. (quest’ultima è una cosa abbastanza lontana dalla mentalità italiana, ma ci sono esempi).
      Dopodiché: tutti sbagliano. Ognuno ha la deontologia che crede (anche in relazione alla fame che ha). Il mondo è bello perché è vario. Etc. Ma non possono essere queste le considerazioni per preferire nessuna valutazione

      • fma

        Ancora ineccepibile.
        Tuttavia, se dovessi dare credito alla mia esperienza lavorativa, dovrei dire di non aver mai visto nessuna compagnia di consulenza/ valutazione, da McKinsey & Company in giù, cambiare il volto di un’azienda. Né la Direzione Qualità, cambiare la qualità del prodotto.
        Non per dire che siano inutili, ogni grande azienda fruisce delle loro prestazioni, solo per dire che sono poco più di una cartina di tornasole. Ma può essere solo deformazione professionale.

        • bezzicante L'autore dell'articolo

          Non è una tua deformazione professionale, è un equivoco. Se hai letto il post precedente – che fa da necessaria premessa teorica generale a questo – ho chiarito che la “valutazione delle politiche pubbliche” riguarda SOLO la pubblica amministrazione. Nel privato si “valuta” con altri criteri, altri approcci, altre filosofie. La parola “valutazione” è molto generica, e può correttamente essere utilizzata in settori e ambiti, e con finalità, molto distanti.

  • Vaisarger

    Aggiungo una cosa, per valorizzare ancora di più (anche se non ce n’è bisogno) lo scritto dell’Autore.

    Il comparto militare italiano è, che io sappia, l’unico -nell’ambito dell’amministrazione statale, ma sogno che qualcuno mi contraddica e mi dica, che ne so, “non è vero, per i dipendenti comunali è lo stesso”-, dicevo, è l’unico nell’Amministrazione pubblica ad essere soggetto a valutazione periodica.
    Per valutazione intendo sia quella esterna (che deriva dalla nostra interoperabilità all’interno delle alleanze) ma sia quella interna, applicata sul singolo militare.
    Rimanendo su quest’ultima, vorrei specificare che la valutazione non è un mero giudizio di cui nulla importa al valutato, in quanto da questa deriva direttamente la prograssione di carriera dell’interessato, anche in termini economici.
    Ebbene, c’è da dire che da quando la valutazione dell’operato annuale del personale è stata introdotta, pur nelle pieghe della fallibilità di una valutazione comunque operata da esseri umani “con simpatie ed antipatie”, il comparto sicuramente ha visto un aumento della meritocrazia interna, e ragionevolmente in modo indiretto dell’efficienza nell’azione.
    Ed è per questo che mi chiedo, vivendo in prima persona la situazione succitata, come mai questo “approccio” non sia esteso *a tutti* i comparti dell’Amministrazione statale, dal primario al professore, dal parlamentare al dipendente regionale, ecc.ecc.
    Mi arrabbio quando constato che alcuni professori/esse (per fortuna pochi) di mia figlia sono assoluti/e incompetenti, e so che alla fine dell’anno nessuno altra mai a far loro una tirata d’orecchie, nettampoco avranno differenziazioni di carriera (e quindi economiche) con i colleghi più bravi.

    INOLTRE.
    Alla mancanza di valutazione, e quindi di penalizzazione di chi non merita, va collegata la scandalosa abitudine tutta nostrana di non individuare i colpevoli, nell’Amministrazione pubblica, di progetti mai finiti o finiti male o finiti con una spesa enormemente superiore al preventivo.
    Se nel nostro Paese non esiste il concetto di “responsabilità”, e quindi di punire chi fa certe cose, non si può mai veramente ripartire.

    • bezzicante L'autore dell'articolo

      Bene, il tuo sogno sta per realizzarsi…
      🙂
      Come ho scritto nel post precedente si fa (nominalmente) moltissima valutazione in Italia, sia del personale pubblico (che però non riguarda strettamente l’oggetto dei miei post) sia di molte politiche (scuola, università, sanità, sviluppo del territorio specie finanziato dai Fondi Strutturali…). Come ho cercato di spiegare però si fa tecnicamente in maniera non sempre convincente e – quel che è peggio – non sempre viene utilizzata. Ha spesso un ruolo retorico, viene fatta “perché si deve”, non consegue in interventi specifici…

      • Vaisarger

        E’ quel non “conseguire in interventi specifici” che rende la valutazione irrilevante a fini pratici.

        Fin quando quella professoressa di matematica la cui classe, nella sua totalità, non sa nulla della sua materia per manifesta incapacità di insegnamento, sarà trattata alla stessa stregua del suo collega più bravo non solo non avrà ella stessa stimoli a migliorare, ma continuerà a passare il concetto deleterio che una volta entrato -come lavoratore- nell’apparato statale nessuno ti manda via anche se fai il tuo lavoro in maniera mediocre o addirittura non lo fai proprio.
        Visto che l’apparato statale dovrebbe essere un alleato, e per di più efficiente, del cittadino e non una palla al piede, capisci che non ci siamo proprio.

        Allo stesso modo, ad una valutazione positiva deve seguire un elogio, o, in taluni casi, anche, perchè no, un’accelerazione di carriera.

        La mia conclusione è che la Valutazione in sè, quando non precede un’Azione (di penalizzazione o di elogio), rimane come hai giustamente scritto tu, mero esercizio retorico.

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